selección de artículos: el ingreso petrolero

El Nacional - Miércoles 25 de Octubre de 2006 A/6
El ingreso petrolero (I)
D. F. Maza Zavala

Es lugar común decir que el petróleo es un recurso natural no renovable, es decir, no reproducible, resultado de la fosilización a través del tiempo milenario de materias orgánicas y existe en el subsuelo --terrestre o marino-en cantidades limitadas. En el estatuto histórico venezolano, desde el famoso decreto del Libertador en 1829, este recurso es de propiedad de la Nación y su titularidad, a todos los efectos, la ejerce el Estado. En estos términos, la riqueza petrolera es de la propiedad común de los venezolanos, pero no a título individual sino colectivo, porque es una propiedad indivisa. En toda evolución constitucional de la República aquél principio se ha mantenido. El artículo 12 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, (1999), establece: "Los yacimientos mineros y de hidrocarburos, cualquiera que sea su naturaleza, existentes en el territorio nacional, bajo el lecho del mar territorial, en la zona económica exclusiva y en la plataforma continental pertenecen a la República, son bienes del dominio público y, por tanto, inalienables e imprescriptibles". El artículo 302 de la misma Constitución ordena: "El Estado se reserva... la actividad petrolera". Esta reserva es el fundamento de la Ley que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos con vigencia desde el 1 de enero de 1976. Este recurso constituye un elemento básico del Patrimonio Nacional.

El Estado es, en su carácter de autoridad fundamental de la República y por voluntad expresa de la Nación, el administrador de la riqueza en hidrocarburos del país, y en este sentido le corresponde la evaluación y conservación de ésta y el desempeño del régimen de exploración, explotación, refinación, industrialización y comercialización de aquél recurso y de los productos y proventos derivados de ello. Los poderes públicos que conforman al Estado son responsables solidaria mente de la indicada administración. Lo que comprende dos aspectos interrelacionados: la conservación del recurso natural y la aplicación de sus proventos económicos y financieros a los fines del interés público. Dado que el patrimonio considerado disminuye por extracción, y no hay forma de reponerlo directamente, se requiere fomentar una alternativa que permita la reposición indirecta de ese patrimonio y, mejor aún, su aumento posible en términos económicos y sociales. Esta es la norma fundamental de la política petrolera, de la cual derivan otras que especifican o particularizan la orientación primaria.

El petróleo, en el subsuelo, no tiene, convencionalmente, un valor económico; sin embargo, probados y conocidas las reservas de esa materia existentes en el país --en el entendido que pueden existir otras, probables o potenciales por descubrir y cuantificar-puede estimarse un valor referencial de acuerdo con algunos parámetros fehacientes; ese valor referencial no es estático sino variable en relación con circunstancias y contingencias que, en su mayoría, escapan al control nacional. De este modo el criterio patrimonial adquiere un significado objetivo que debe ser tenido en cuenta.

El petróleo que fluye a la superficie tiene un valor económico efectivo: incorpora no sólo el costo de agotamiento del recurso natural sino también el costo de la extracción en términos de fuerza de trabajo y capital (de paso hay que decir que el costo de la exploración, incluso una tasa de riesgo, debe estar incorporado al valor de las reservas probadas). Se presenta aquí un motivo de discusión u opinión: la renta que pudiera corresponder al carácter de recurso natural de los yacimientos de hidrocarburos, en concepto, según mi mejor interpretación de la teoría clásica de Ricardo, la renta propiamente es una vertiente de ingreso que no agota la fuente de su origen (como en el caso la agricultura en amplio sentido), en tanto que la extracción de petróleo (y gas) sí agota físicamente esa fuente; por ello es mejor el calificativo de costo de agotamiento en lugar del de renta. Este costo es sufrido por el propietario del recurso natural, aunque ciertos costos de explotación y, por supuesto de explotación corren cargos de la empresa que se ocupa de ello. Es importante la distinción desde el punto de vista de la caracterización de la naturaleza del ingreso petrolero. Puede afirmarse en este sentido que no es la muestra una economía rentística, sino una basada en la explotación de un recurso natural no renovable en la cual se combina: naturaleza, trabajo, capital y tecnología y, pro tanto, hay que hacer énfasis en que es un producto y no un simple reglado de la naturaleza que nada nos cuesta.

En el orden de ideas que vengo examinando cabe comenzar, sin intención de llegar a fondo del asunto, las categorías de costo, precio y excedente. El costo, como el de todos los bienes primarios, incluso un elemento natural (los fisiócratas creían que este era la verdadera y única sustancia del valor), correspondiente a la condición primaria de la producción (podría discutirse la proporción en que afecta a las distintas categorías de bienes producidos) y elementos económicos, como los mencionados: trabajo, capital y tecnología. Este costo (son aplicables los niveles total, medio y marginal) es parte del precio de realización del producto mediante su venta en el mercado (interno e internacional); la diferencia posible entre ese precio y el costo es el excedente, denominado técnicamente de explotación y que en el mundo empresarial se conoce como ganancia o beneficio. El excedente es neto si se han deducido de los ingresos por venta, además de las remuneraciones factoriales, el costo de reposición, en nuestro caso de conservación de yacimientos, y de los activos de capital utilizados en la producción.

El Nacional - Miércoles 08 de Noviembre de 2006 A/8
El ingreso petrolero (II)
D. F. Maza Zavala

En artículo anterior (25 de octubre de 2006), traté sobre la naturaleza física y económica del petróleo, recurso natural agotable por extracción, y el carácter del ingreso que percibe el propietario de dicho recurso (en nuestro caso la Nación, representada por el Estado) en concepto de explotación (que no es un impuesto sino un derecho del poseedor, denominado convencionalmente regalía, y no una renta, como expliqué). En el presente artículo me propongo examinar tres aspectos de la cuestión del ingreso petrolero: i) el petróleo en el producto interno bruto del país; ii) los precios de este producto; iii) el excedente petrolero y su significado.

La actividad petrolera genera un valor económico que forma parte del PBI y que en el caso venezolano representa en promedio, en términos reales, 25% del total de aquél agregado. Debe entenderse que esta valoración se efectúa a precios constantes del año base de nuestras cuentas nacionales que es 1984 y, por tanto, no registra los cambios ocurridos en el valor nominal determinado por los precios de realización del petróleo y sus productos. La actividad de la que trato se realiza en tres niveles superpuestos, según la clasificación técnica de Colin Clark: el primario, la extracción del crudo del subsuelo; el secundario, su procesamiento en las refinerías; el terciario su comercialización; en cada uno de estos niveles se agrega un valor en relación con los factores productivos empleados: fuerza de trabajo, capital y tecnología. Deseo hacer énfasis en que así considerado el petróleo es un producto que se ofrece en el mercado como una mercancía, de índole especial si se quiere pues su utilización es básica en la economía mundial y es estratégica en la geopolítica internacional, como casi ninguna otra mercancía. Se diferencia de los buenos primarios obtenidos por cultivo, por recolección en los árboles silvestres, por aprovechamiento de bosques naturales o por captura de peces) en que, al igual que los minerales, la fuente de la que se obtiene es agotable, lo que tiene mucha importancia al considerar el carácter del ingreso respectivo, que no es renta. También es diferenciable de otros productos primarios, como los a agropecuarios y los procedentes del mar y otros medios acuáticos, en que las necesidades que satisface son de índole elástica, en primer lugar con respecto al ingreso de los consumidores y usuarios, en segundo lugar con respecto al precio; también lo es la oferta de petróleo.

Existe una gama de precios de petróleo. Los más usuales son los precios de mercado o de realización: hay que distinguir los del mercado interno, bastante más bajos que los internacionales; aquellos precios son denominados también nominales, para diferenciarlos de los reales, que se calculan aplicando a los nominales algunas tasas de descuento en concepto de inflación y depreciación del dólar. La diferencia entre los precios nominales y los reales es muy considerable, de un orden de 60%, en razón del alza pronunciada de los nominales o de mercado, los precios reales son importantes en el sentido de que representan el verdadero poder adquisitivo del petróleo en términos de bienes y servicios transables. Una modalidad de precios, implícitamente mencionada, es la de precios de exportación, calculados en el puerto de embarque, a partir de los cuales pueden hacerse descuentos según la política de mercadeo. Un precio especial que debe tenerse en cuenta en el de equilibrio o natural, que sería aquel que permite lograr la normalidad del mercado, sin excedente de oferta o demanda, en el corto y el mediano plazo. Otro modo de considerarlo sería en base del costo de producción, incluido el de agotamiento, más un excedente "normal".

El tercer aspecto que traigo a consideración es el del excedente, la diferencia entre el precio y el costo, libre de la reposición. El excedente corresponde al propietario de la empresa petrolera (en nuestro caso al Estado) en razón de dos vertientes: la que afluye al capital a la empresa como tal, sin entrar en disquisiciones sobre la procedencia o legitimidad de esta vertiente, tan problemáticamente en la literatura económica. Así, el Estado percibe, en principio, tres afluentes de ingreso: la regalía (costo de agotamiento), intereses del capital y beneficio del empresario. En propiedad, la regalía no forma parte del excedente y debería ser aplicada a la conservación de los yacimientos y a la del patrimonio nacional en concepto de inversiones reales y sociales; los otros ingresos del Estado originados en la actividad petrolera no son, en verdad, impuestos sino ingresos extraordinarios capitalizables, lo que se consagra explícitamente en la Constitución de 1999. Este ingreso y el de regalía figuran en el presupuesto de la República y son considerados inadecuadamente como ingresos ordinarios. Una reestructuración funcional del presupuesto --en el cuadro de las finanzas públicas estructurales-tendría que diferenciar, funcional y operativamente, entre el de origen petrolero y el tributario, lo que tiene mucha importancia, pues el primero debería aplicarse totalmente a la inversión real y social, en tanto que el segundo atendería al requerimiento de las necesidades corrientes públicas. Desde luego, una ya larga tradición fiscal no distingue entre uno y otro, fundada en el principio la unidad del Tesoro, que no tiene vigencia en los hechos.

El Nacional - Miércoles 22 de Noviembre de 2006 A/6
El ingreso petrolero (y III)
D. F. Maza Zavala

La corriente principal delingreso petrolero es percibida por el Estado, que para esta consideración incluye a la industria petrolera nacional y los entes monetarios y financieros poseídos por aquél. Esta corriente --que ingresa en divisas-se compone, principalmente, de: regalía, impuestos, intereses del capital invertido en la actividad petrolera por las empresas oficiales y utilidades o dividendos, como he explicado en artículos anteriores de esta serie. El volumen de aquella corriente es fluctuante, tanto coyuntural como tendencialmente, en razón de varios factores: los precios del petróleo, las exportaciones, los costos y los parámetros fiscales que afectan al ingreso. La cuestión de los costos merece un examen especial, que no es del caso realizar ahora, ya que la evolución de ellos ha sido bastante irregular y ha merecido la crítica de los analistas por su elevado nivel y, con frecuencia, su escasa relación con el volumen de producción. Por otra parte, en términos reales, los valores resultan más bajos que los calculados en forma nominal, lo que conviene tener en cuenta para un estudio integral de este tema.

No está de más decir que el ingreso petrolero figura en varios presupuestos del Estado: en primer lugar en el de la propia industria petrolera, con referencia a los costos, las inversiones y la proporción del excedente que retiene para sus fines financieros; en segundo lugar, virtualmente, el presupuesto de divisas del Banco Central, que es más exigente en virtud de la existencia del control de cambio y del cálculo, a efectos legales, del nivel adecuado de reservas monetarias internacionales del Instituto Emisor; en tercer lugar --el más importante-el presupuesto fiscal elaborado por el Ejecutivo y sancionado por la Asamblea Nacional; en cuarto lugar, los créditos adicionales aprobados por la Asamblea (en relación con la diferencia entre lo recaudado por el Fisco y lo calculado en el presupuesto sancionado sobre la base de un precio del petróleo mucho más bajo que el de mercado); otro presupuesto autorizado desde la modificación de la Ley del BCV en julio de 2005, es el de Fonden, que percibe el excedente de divisas petroleras de Pdvsa, y el de las reservas del BCV. Son cinco presupuestos públicos que registran ingresos petroleros y sus aplicaciones. Valdría la pena hacer el esfuerzo de consolidar esos presupuestos, que en buena parte vierten recursos en moneda nacional a la economía interna y en parte al exterior en divisas; en todo caso es conveniente que la administración de esos presupuestos esté coordinada en el alto gobierno y mediante un mecanismo funcional que permita el conocimiento oportuno de los recursos disponibles y sus destinos, con particular énfasis en la evaluación de sus resultados económicos y sociales.

Es necesario determinar la proporción de ahorro referida al ingreso petrolero, en obediencia a lo dispuesto en la Constitución, ya que se trata de un ingreso asimilable a un capital que debe ser invertido para que el país no se empobrezca. La primera prioridad es la inversión en la propia actividad petrolera, en ampliación ponderada de su potencial y en industrialización de los hidrocarburos en el país; opino igualmente que la industria petrolera, si bien debe atender a requerimientos sociales y tener proyección en este sentido, no tiene por qué ocuparse directamente en la ejecución de programas de esa índole que corresponden a otros órganos del Estado. En segundo lugar, el ahorro tiene que ser invertido en infraestructura física y social, y en industrias básicas bajo el control del Estado; sostengo que es necesario una estrategia de desarrollo que, mientras promueva el crecimiento económico, contemple activamente la imposición de correctivos eficaces a las evidentes imperfecciones del mercado, en cuanto a distribución progresiva del ingreso y elevado nivel de empleo calificado, remunerativo y productivo. En todo ello, está envuelta la lucha contra la pobreza y la desigualdad extrema, por la seguridad social integral y la conservación ecológica.

Dos advertencias son indispensables en la consideración de este tema: la primera se refiere a la capacidad de absorción efectiva del ingreso petrolero por la economía nacional, para evitar los rendimientos decrecientes o nulos o de aplicaciones inadecuadas de recursos variables a una capacidad que no puede evolucionar a saltos en el corto plazo; la segunda es que, no obstante que el ingreso petrolero es fundamental, no es el único del que pueda disponer el país, ya que otras actividades deben generar riqueza, bien directamente, o bien mediante el efecto multiplicador del ingreso. Una tercera consideración que estimo pertinente: la inversión da frutos dentro de ciertos períodos de maduración de índole tecnicoeconómica, por lo que hay que proveer al consumo de la población, tanto desde el punto de vista de la oferta de bienes y servicios para este objeto como desde el de la dotación de poder adquisitivo para obtenerlos. Los programas sociales, que propician la difusión del ingreso, pueden ser eficaces en este sentido, si se combinan con estímulos a la producción de corto plazo y una importación racional de bienes escasos, por una parte, y con objetivos de fortalecimiento de la salud, la educación y la aptitud para el trabajo.