BASES PARA UNAS POLÍTICAS PÚBLICAS ACERTADAS

EL PAÍS, Madrid, 12 de julio de 2018
TRIBUNA
La cultura del análisis de datos
El desarrollo de políticas basadas en la evidencia (y no en los prejuicios o las intuiciones) exige la utilización abierta de los registros administrativos. La información está dispersa entre organismos que no se relacionan entre sí
José Luis Escrivá

“¡Datos! ¡Datos! ¡Datos!”, exclamó con impaciencia. “No puedo fabricar ladrillos sin arcilla”. Sherlock Holmes, en El misterio de Copper Beeches, de Sir Arthur Conan Doyle

Poco antes de la huelga por la igualdad de las mujeres que el 8 de marzo movilizó a la población en toda España, EL PAÍS publicó una información con un impactante gráfico que mostraba la influencia de la maternidad en la carrera profesional de las mujeres y cómo con su primer hijo se produce una caída en sus ingresos respecto a los hombres que persiste durante el resto de sus vidas. Este estudio, referido a Dinamarca, fue posible porque este país tiene una política vanguardista de datos abiertos, que ha permitido a investigadores de todo el mundo acceder a los registros administrativos y personales de su población desde los años setenta.

Tanto en Dinamarca como en otros países escandinavos existe una cultura que democratiza entre la comunidad de investigadores el uso de los datos públicos por el bien común. Esta cultura no ha llegado a España todavía.

Las Administraciones públicas contemporáneas son depositarias de una enorme riqueza en forma de datos individuales. Los principales países de nuestro entorno han avanzado en los últimos años en desarrollar “políticas basadas en la evidencia” a partir de la utilización de estos registros administrativos, combinados con avances tecnológicos que permiten estudiar datos masivos, de tal forma que el diseño de políticas públicas basado en meras intuiciones o prejuicios sea cada vez menos aceptable. Por el contrario, la evaluación posterior de las medidas aplicadas debe ser la norma. Los recursos son limitados y su uso eficaz es clave para alcanzar los objetivos deseados con las políticas.

Iniciativas como la Commission on Evidence Based Policymaking creada por Barack Obama, la What Works Network de Reino Unido o el nuevo proceso presupuestario con el que experimentará la Asamblea Francesa, en el que el calendario presupuestario contemplará expresamente una fase de evaluación de políticas, son algunos de los ejemplos, pero no los únicos. Otros países como Alemania o Portugal han avanzado mucho y se aproximan también al estándar nórdico.

Las administraciones depositarias de los datos solo son capaces de extraer de ellos un mínimo de su potencial. El análisis no es su cometido principal y carecen del personal necesario para ello. Y lo que es más importante, dicho potencial solo se revela a partir del cruce de datos. La información está dispersa entre administraciones que no se comunican entre sí y que son muy reacias a cederse información. Es por ello por lo que, normalmente, este tipo de trabajos son encargados a organismos constituidos para este fin.

Hace unos meses, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) recibió el encargo de realizar un ambicioso programa plurianual de revisión de la eficacia y eficiencia del gasto público. Una de las principales dificultades de este Spending Review, en la terminología anglosajona, es el acceso a los datos necesarios, como resultado principalmente de la cultura de nuestras administraciones, poco acostumbradas, con notables excepciones, al uso de registros para la investigación y reticentes a su cesión, al desconfiar del uso que se hará de ellos. Si un mandato del Consejo de Ministros como este Spending Review, en cumplimiento de una recomendación reiterada de las autoridades europeas, se ha enfrentado a tantos inconvenientes, la odisea a que se enfrenta el investigador individual es inimaginable.

La primera recomendación de la AIReF, cuando finalice este encargo, será avanzar en la disponibilidad de estos datos para el conjunto de la comunidad de investigadores, analistas y el propio sector público. Esta apertura de datos conjugará dos principios: la utilidad de su uso por parte de los investigadores y la plena salvaguarda de la confidencialidad de la información, tal y como ocurre en otros países.

Tenemos que aprender de los errores. La ya desaparecida Agencia Española de Evaluación (Aeval) no contó con la necesaria independencia ni con los suficientes recursos, y quizás por ello adoptó un enfoque alejado de las tendencias modernas en evaluación de políticas.

Desde su creación, la AIReF se ha esforzado para que sus recomendaciones estén sustentadas por la mayor evidencia empírica posible y ha hecho de la transparencia uno de sus principios, difundiendo, junto a los resultados de sus trabajos, los modelos utilizados.

Ahora creemos que es momento de dar un paso más y aprovechar la fuerza de la inteligencia colectiva en la evaluación de políticas, abriendo a la comunidad científica los datos cedidos para este Spending Review y ofreciendo la infraestructura de seguridad construida para garantizar la confidencialidad de los datos, así como el tratamiento previo de la información recopilada para facilitar su uso para el análisis.

Con ello, la AIReF quiere contribuir a la consecución de una verdadera estrategia nacional de evaluación de políticas públicas.

Esto sería solo una primera etapa en la creación de un auténtico repositorio seguro de datos registrales de las Administraciones públicas para su uso científico. Este repositorio constituiría un “tercero seguro”, en la terminología de la seguridad informática, al que las distintas administraciones podrían ceder sus datos en la confianza de que serán custodiados adecuadamente y de que solo se usarán para la investigación científica y al que la comunidad científica tendrá acceso en condiciones de confidencialidad y seguridad estrictas.

España está quedándose atrás, significativamente, en esta tendencia mundial y corre el riesgo de perder el tren de esta revolución. La ciudadanía debe ser consciente de que existe un coste por las restricciones de acceso a los datos por parte de la comunidad investigadora y ello se traduce, en la práctica, en forma de peores políticas públicas.

Cuando el presidente Obama decía aquello de Show me the evidence (“Muéstrenme la evidencia”), no estaba sino formulando en román paladino el principio de robustez al que tantos investigadores de las ciencias sociales se adhieren: cuantas más veces se replica un mismo resultado por parte de investigadores, con distintas metodologías sólidas y conjuntos de información adecuados, más seguros estamos de que las recomendaciones para las políticas públicas que se derivan de estos análisis van a alcanzar los fines esperados, con el consiguiente beneficio para el bienestar de los ciudadanos. Este debe ser, al fin y al cabo, el verdadero fin de cualquier política pública.
(*) José Luis Escrivá es presidente de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF).

Ilustración: Nicolás Aznarez.
Fuente:
https://elpais.com/elpais/2018/07/12/opinion/1531387051_341065.html

VERTIENTES DEL ESTADO

EL PAÍS, Madrid, 27 de marzo de 2015
LA CUARTA PÁGINA
Imperios y naciones: el caso de la UE
La construcción de la ciudadanía no puede ni debe pasar por lo identitario. Hay que basarse en los derechos y deberes comunes de quienes comparten el mismo espacio político y no en una hipotética comunidad natural
Tomás Pérez Vejo 

La historia política de los dos últimos siglos es en gran parte la del triunfo de las naciones sobre los imperios, con la I Guerra Mundial y el fin de los últimos grandes imperios europeos, austro-húngaro, ruso y turco, como brillante broche final. En el mundo contemporáneo los imperios representarían el pasado y las naciones el futuro, diagnóstico posiblemente apresurado si consideramos dos de los experimentos políticos más revolucionarios del último siglo, la Unión Soviética y la Unión Europea, ambos con un marcado carácter imperial.
Ninguno de los dos, sin embargo, ha reivindicado la condición de imperio, un término, a diferencia del de nación, cargado de connotaciones negativas, tanto que si el adjetivo nacionalista se usa de manera habitual como virtud, el de imperialista se acerca más al insulto que a la definición. A pesar de que posiblemente el origen de muchas de las grandes catástrofes del mundo contemporáneo haya que buscarlo más en el nacionalismo que en el imperialismo, incluidas las generadas por los imperios coloniales de los siglos XIX y XX, en sentido estricto Estados-nación con colonias y no Estados-imperio, en cuyo nacimiento, auge y decadencia el papel del nacionalismo fue determinante.
La diferencia esencial entre Estados-nación y Estados-imperio no tiene que ver con colonias ni con formas de Gobierno; puede haber, y ha habido, imperios sin colonias y naciones con ellas, repúblicas imperiales y monarquías nacionales, Estados-nación dictatoriales y Estados-imperio democráticos,… sino con cómo unos y otros legitiman el ejercicio del poder. Los primeros por ser expresión de la voluntad de la nación, entendida como una comunidad natural con fines y objetivos propios, al margen y si es necesario en contra de quienes la constituyen; los segundos en la consecución o preservación de los objetivos para los que fueron creados, tan diversos como los que pueden ir desde la construcción de una sociedad sin clases, Unión Soviética, al crecimiento económico y la defensa de los derechos de los ciudadanos, Unión Europea. La legitimidad tiene en estos últimos un claro carácter funcional no de autorrealización de la comunidad política.
La pregunta sería por qué los dos últimos siglos han sido los de las naciones y no los de los imperios; o, si se prefiere, por qué las naciones siempre ganan y los imperios siempre pierden aunque no necesariamente el bienestar y la defensa de los derechos de los ciudadanos están mejor garantizados en aquellas que en estos. Es posible que la nostalgia por el Imperio Austro-Húngaro de muchos de los que asistieron a su desintegración sea injustificada. Caben pocas dudas, sin embargo, de que su desarrollo económico y cultural nada tenía que envidiar al de los Estados-nación por los que fue derrotado; menos, todavía, de que para las minorías étnicas que lo habitaban su desaparición fue una catástrofe sin paliativos.
El pacto de Syriza con los nacional-derechistas solo se entiende como defensa de la soberanía
No por accidente, el Estado-nación contemporáneo se basa en la idea, más bien creencia, de la existencia de comunidades naturales homogéneas, algo falso en casi cualquier contexto, “desde que el mundo es mundo, ningún territorio ha sido habitado por una población homogénea, ya sea cultural, étnica o de cualquier otro tipo” (Hobsbawm), pero más todavía en el del viejo imperio de los Habsburgo donde, por poner un ejemplo, en los territorios de lo que después sería el Estado-nación húngaro, censo de 1902, sólo una tercera parte de sus aproximadamente 12.000 municipios eran exclusivamente magiarhablantes. El resto se repartía entre unos 4.000 en los que se hablaban dos idiomas, 3.000 con tres y 1.000 con cuatro o más. La construcción de la nación y el genocidio cultural estaban condenados a ir necesariamente de la mano, no la peor de las alternativas si consideramos que cuando lo que se utilizó como rasgo de definición nacional fue la raza y no la lengua, el genocidio fue físico.
La debilidad de los imperios frente a las naciones no es un asunto banal desde la perspectiva de la Unión Europea actual. Una organización política con muchas de las características de un imperio, posmoderno si se quiere, pero imperio al fin al cabo, y en la que el malestar y las críticas sobre su funcionamiento tienen mucho en común con las que han estado detrás del colapso de muchas de las estructuras imperiales anteriores a ella: estar al servicio de los intereses de un grupo nacional (Alemania), élites burocráticas al margen de los intereses de los ciudadanos, déficit democrático… Críticas que permean el espacio político de manera claramente transversal y que tienen más que ver con lo identitario que con lo ideológico, con la dialéctica imperios/naciones que con propuestas diferenciadas sobre derechos o reparto de recursos.
La facilidad con la que Syriza, partido de inequívoca ubicación a la izquierda del espectro político, ha llegado a un acuerdo de Gobierno con ANEL, de no menos inequívoca filiación nacional-derechista, adquiere desde esta perspectiva matices mucho más inquietantes. Un pacto contra natura cuya explicación habría que buscarla en que el eje emotivo de la campaña griega no fue la pertinencia de unas u otras políticas sino la defensa de la soberanía nacional frente a Alemania y los burócratas de la troika, el triunfo de la dialéctica imperios/naciones con el Europa/solución convertido en el Europa/problema, deslizamiento semántico también perceptible en otros países europeos. No sólo la campaña electoral sino también las negociaciones posteriores, planteadas como un enfrentamiento ellos/nosotros, como si Grecia fuese algo ajeno a la Unión Europea y no parte de ella.
La coexistencia de identidades diversas, y hasta contradictorias, parece inevitable
El fin de los imperios tiene lugar cuando su proyecto político deja de ser atractivo para quienes forman parte de ellos. A diferencia de las naciones carecen del recurso a un bien superior y metafísico, el mantenimiento del propio ser nacional, por lo que su único aval es el logro o no de los objetivos para los que fueron creados. Explicaría la desafección de los ciudadanos hacia la Unión Europea en un momento de crisis económica que ha puesto en cuestión su objetivo/logro más visible: la consecución de cotas de bienestar sin parangón en ningún otro momento de la historia del continente; también, el goce de derechos desconocidos en la mayor parte del mundo, pero éstos resultan más difíciles de valorar y cuantificar, al menos hasta que ya no se tienen.
Una amenaza, la de la pérdida de atractivo del proyecto europeo, frente a la que la Unión Europea sólo tiene dos alternativas: intentar imaginarse cómo una nación, con parecidos o peores mimbres, se han inventado naciones a lo largo y ancho del planeta; o afirmar su condición de estructura política anacional, basada en los derechos de los ciudadanos y no en los de ninguna hipotética comunidad natural. La primera, con el componente reaccionario y empobrecedor consustancial a todo proyecto nacionalista; la segunda, con los problemas de un camino plagado de dificultades pero que quizás merecería la pena intentar.
Europa no será ya nunca más el continente blanco y cristiano que alguna vez fue, ni los Estados-nación que actualmente la constituyen, o los que el delirio nacionalista pueda añadir en el futuro, las comunidades de raza, lengua y cultura con las que historicismo romántico soñó. La coexistencia de identidades diversas, y hasta contradictorias, parece inevitable. La construcción de la ciudadanía no puede, quizás tampoco deba, pasar por lo identitario sino por derechos y deberes comunes a quienes comparten el mismo espacio político, hacia dónde se va y no de dónde se viene. Conversión de la identidad en asunto privado, carente de densidad política, que puede parecer problemática en el contexto de dos siglos de hegemonía de discurso nacionalista, pero que no es muy diferente de lo que pasó con la religión y su paso de la esfera pública a la privada.
Un proyecto civilizatorio extremadamente frágil, sobre el que pesará siempre la amenaza de los cantos de sirena de la identidad, vengan estos de los fundamentalistas islámicos, los eurófobos británicos, Marine Le Pen o cualquier otra persona o grupo dispuestos a defender que la nación es la forma natural de organización política de la humanidad.
(*) Tomás Pérez Vejo pertenece al Instituto Nacional de Antropología e Historia de México.

Ilustración: Nicolás Aznarez.

COMPRENSIÓN DEL MUNDO

EL PAÍS, Madrid, 5 de agosto d 2014
LA CUARTA PÁGINA
Tiempos de crispación y antagonismo
Si hasta los noventa la globalización se percibía como sinónimo de prosperidad, por muchos de sus logros y promesas, en el siglo XXI está asociada a la inseguridad por el desempleo y la desindustrialización
Juan Gabriel Tokatlian 

Un modo de aproximarse a los complejos asuntos contemporáneos es intentando definir la característica principal del sistema global. A mi entender, una de sus más relevantes características actuales es que se trata de un sistema sobrecargado; con exceso de contradicciones, presiones y dilemas que, más temprano que tarde, requerirán de un ajuste.
Este sistema recargado puede ser visto a través de cuatro tableros: el internacional, el mundial, el institucional y el interno. El internacional remite a las relaciones específicamente interestatales. En este tablero, el dato fundamental es la acelerada redistribución de poder, riqueza e influencia de Occidente y del Norte en la dirección de Oriente y el Sur. Como lo muestra la historia de las relaciones entre Estados, todo reacomodo sustantivo de poderío genera tensiones y puede conducir a conflictos mayúsculos. La propia experiencia de Occidente corrobora lo señalado. Ahora bien, dos notas parecen acompañar el actual power shift: una, elocuente; la otra, conjetural. La nota elocuente es la creciente resistencia de Occidente a perder, en parte, privilegios, autoridad e incidencia a favor de la multiplicidad de países intermedios, poderes emergentes y potencias reemergentes, que antes eran de la periferia. La nota conjetural genera un interrogante: ¿es la decadencia occidental una condición estructural? Hay signos —en lo demográfico y económico, por ejemplo— que tienden a confirmar ese rasgo profundo y prolongado. Así, resulta esperable una mayor conflictividad en el ámbito internacional ahora que la redistribución de poder se orienta por fuera de Occidente.
El tablero mundial toma en cuenta no solo los convencionales actores estatales, sino también a los actores no gubernamentales, desde grandes corporaciones multinacionales y calificadoras de riesgo estadounidenses hasta ONG y grupos criminales transnacionales. En ese marco, la globalización ha sido el proceso fundamental que ha marcado la política mundial en las últimas décadas. La diferencia esencial es que si hasta los noventa la globalización se percibía como sinónimo de prosperidad por varios de sus logros y muchas de sus promesas, en el siglo XXI —y con más fuerza en el último lustro— la globalización se relaciona con la inseguridad por el desempleo y la desindustrialización generados y por la reducción de sus beneficiarios (básicamente, el capital financiero). En el corazón de esa sensación de inseguridad está el auge de la desigualdad confirmada por numerosos informes y estudios. Según el World Ultra Wealth Report 2013 del banco UBS, 2.170 multibillonarios poseen una riqueza de 6.500 billones de dólares, una cantidad superior al PIB combinado de Alemania y Francia en 2013. De acuerdo con el Global Wealth Report 2013 del Credit Suisse Group, el 1% de la población posee el 46% de los activos globales y un 10%, el 86%: el 50% inferior apenas tiene el 1% del total. Según la investigación de 2011 de Vitali, Glattfelder y Battiston del Swiss Federal Institute of Technology, 147 firmas controlan, a través de una red de acciones y relaciones de propiedad, 43.060 corporaciones transnacionales. No debe sorprender entonces el incremento de las protestas sociales urbi et orbi, así como el aumento de la polarización interna en países del viejo Centro y de la nueva Periferia, por igual. No se trata de un malestar subjetivo, sino que hay razones objetivas para la crispación y el antagonismo.
El tablero institucional hace referencia a las organizaciones de distinto tipo y al conjunto de regímenes que han predominado desde la Guerra Fría. La falta de reformas en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, la incompetencia del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, el debilitamiento de la Unión Europea y la recurrente tentación de la OTAN de convertirse en un gendarme mundial, así como la inoperancia del G-7, del G-20 y otras tantas G que se idealizan (por ejemplo, el presunto duopolio entre Washington y Beijing), han llevado a una arquitectura institucional, básicamente occidental, cada vez menos creíble y más ilegítima. El fracaso del régimen internacional antidrogas, la frustración extendida frente al principio de la responsabilidad de proteger (R2P), el persistente doble estándar frente a la no proliferación nuclear, la parálisis global respecto a los compromisos efectivos en torno a la cuestión ambiental y el gradual desinterés de las potencias establecidas hacia los asuntos del desarrollo, solo refuerzan las percepciones y creencias de quienes están saturados con la duplicidad de Occidente en un amplio abanico de temas. En ese contexto, hay que localizar iniciativas diferentes como las de la Organización de Cooperación de Shanghái, la Unión de Naciones del Sur (Unasur) y el Nuevo Banco de Desarrollo de los BRICS (Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica) que intentan mantener bien lejos de sus proyectos y propósitos a Estados Unidos y Europa. Con el diagnóstico anterior, es de subrayar el verdadero desgaste y el potencial descalabro de instituciones y regímenes. Hecho inquietante, pues las organizaciones y acuerdos internacionales son importantes, entre otras cuestiones, para limitar la arbitrariedad de los poderosos y para crear mecanismos de coordinación y consenso. Instituciones fallidas y regímenes malogrados son las precondiciones del unilateralismo agresivo y el multilateralismo oportunista. Y esto trasciende el tipo de liderazgo que tengan la Casa Blanca y las principales capitales europeas.
El último tablero es el interno. Y en ese terreno, el elemento más perturbador es el estado de la democracia. Desde hace años avanza, en distintas naciones, un manifiesto desencanto por la democracia liberal. Además, crecen los ensayos de democracia mayoritaria y participativa, con todos los pros y contras que manifiestan. Aumentan las plutocracias y cleptocracias en democracias más o menos instaladas que terminan bajo dominio de los ricos, de los pícaros, o de ambos. Las autocracias y regímenes autoritarios abundan. Las primaveras de liberalización se anuncian por doquier, pero colapsan de modo vertiginoso. Ya sea en virtud de presuntos requerimientos de mayor seguridad o de indispensables concesiones a favor del mercado, la democracia, ya sea formal o sustantiva, es la que termina cediendo. No es inusual entonces que conflictos de clase, étnicos y religiosos sigan elevándose en intensidad y alcance. Si los noventa prometían una nueva ola democratizadora, la última década muestra frenos y regresiones en el campo de la democracia.
Desde hace años avanza, en distintas naciones, un manifiesto desencanto por la democracia liberal
Asistimos, en breve, a un sistema global sobrecargado, ya que en todos los tableros, de manera intensa y simultánea, crecen y se entrecruzan los desencuentros, las fricciones, los peligros, las luchas, los disensos y la hostilidad. Si este diagnóstico resulta verosímil, entonces la pregunta que se impone es ¿qué esperar de tal situación sistémica? Quizá la forma más sencilla de explicación resulte la siguiente: el lector o la lectora de esta nota tiene, muy seguramente, un ordenador personal. Cualquiera que sea la marca del mismo en algún momento emite una señal de alarma consistente en indicar que el “sistema” está “sobrecargado”. Ello significa la existencia de un exceso y la imposibilidad de continuar adelante; lo cual demanda, por tanto, un ajuste. La opción disponible es reducir o eliminar algunos programas y archivos, con lo que se recupera el funcionamiento temporal. Tomando este símil como un equivalente funcional, la cuestión es: ¿qué es lo que se debe eliminar o reducir en un sistema global sobrecargado?
La fórmula de ajuste puesta en práctica en los años setenta, y que marcó el rumbo de las fuerzas y fenómenos que hoy conocemos, fue limitar gradualmente la democracia interna, la institucionalidad internacional y la legalidad mundial para preservar una globalización que resultó cada vez más inequitativa, un poder que se concentró en menos manos, un Occidente que mantuvo su centralidad pero tornándose esclerótico y un Leviatán estadounidense hipermilitarizado.
Sin duda es hora de cambiar la fórmula. Pero ello exige, entre otras, un Occidente dispuesto a entender el mundo y no a moldearlo según su inercia y antojo.
(*) Juan Gabriel Tokatlian es director del Departamento de Ciencias Políticas y Estudios Internacionales de la Universidad Torcuato di Tella, de Buenos Aires.

Ilustración: Nicolás Aznarez.